Médiakutató

Lapunk 2007-es és korábbi számai kedvezményes áron (300 Ft/példány) megrendelhetőek. Rendelje meg most!

2008 nyár – Jog rovat

Bayer Judit

A közszolgálati televíziózás újragondolása a digitális korszakban (4/5)

A közszolgálati tartalom meghatározása az európai szabályozásban

Az 1997-es Amszterdami Szerződéshez csatolt jegyzőkönyv volt az első uniós dokumentum, amely kifejezetten megemlítette a közszolgálati műsorszolgáltatást. Előzményének tekinthető a Maastrichti Szerződés, amelynek 151. cikkelye kimondta, hogy a közösség szívén viseli a tagállamok kultúrájának ápolását. Az Amszterdami Szerződés jegyzőkönyve azonban már azt is kinyilvánította, hogy a közszolgálati médiarendszer közvetlenül összefügg az egyes tagállamok társadalmának demokratikus, társadalmi és kulturális igényeivel, és a sokszínűség megőrzésének igényével, valamint elismerte annak sajátos nemzeti jellegét. A jegyzőkönyv tehát – reagálva a kialakuló jogi konfliktushelyzetre – úgy rendelkezett, hogy a közösségi jog mindaddig nem érinti a tagállamok azon jogát, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatást államilag támogassák, amíg a támogatást csak a tagállamok által megállapított, pontosan körülhatárolt és a szolgáltatóra kirótt közszolgálati feladat ellátására fordítják, és az nem befolyásolja a kereskedelmet és a versenyt olyan mértékben, amely már ellentétes a közösségi érdekkel.

A Bizottság közleményben pontosította az Amszterdami Szerződésben foglalt feltételeket (Commission, 2001). Rögzítette, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatók támogatása állami támogatásnak minősül, és hogy az állami támogatás ellenőrzése bizottsági hatáskörbe tartozik. Ugyanakkor kimondta, hogy a tagállamoknak jogukban áll szabadon meghatározni a közszolgálati feladatokat, és a Bizottság csak azt ellenőrzi, hogy a meghatározás nem alapvetően téves-e, vagy nem valósul-e meg túltámogatás. A közszolgálati feladatot (remit) a tagállamok tág körben definiálhatják, beleértve a sokoldalú műsorkínálatot, egyes, a hagyományos értelemben műsornak nem minősülő szolgáltatásokat is, például az online tájékoztatást, ha az ugyanúgy demokratikus, társadalmi és kulturális igényeket elégít ki. (Ugyanakkor bizottsági határozatok megkérdőjelezték a mobil-szolgáltatásokra, az e-kereskedelmi szolgáltatásokra, az elektronikus programkalauzra és az egyébként fizetős sportműsorok sugárzási jogára fordított állami támogatások jogszerűségét.) A Bizottság azonban elvárja, hogy a közszolgálati feladatot kifejezett, formális aktusban ruházza rá egy vagy több szolgáltatóra, és kívánatos (de nem kötelező), hogy egy független testület kísérje figyelemmel a megbízott vállalkozások teljesítményét. Ezen kívül megerősítette az Amszterdami Jegyzőkönyvben foglalt arányossági kritériumot, azaz a támogatás nem terjedhet túl azon, ami a közszolgálati feladat teljesítéséhez szükséges. Arányosságon pedig az értendő, hogy az esetleges piactorzító hatást, amelyet a támogatás okoz, igazolja-e olyan közszolgálati teljesítmény, amelyet a tagállam formálisan előírt. Az arányosság vizsgálatát szolgálja, hogy amennyiben a közszolgálati műsorszolgáltató nem közszolgálati tevékenységet is végez, köteles az elszámolásokat kettéválasztani úgy, hogy megfeleljen az úgynevezett átláthatósági irányelvnek.

Az Európa Tanács ki is nyilvánította aggodalmát a közszolgálati műsorszolgáltatók pénzügyi helyzetének és státusának lehetséges megnyirbálása miatt, ami előrelátható következménye lehet a kötelességek mind pontosabb körülírásának (CoE ajánlás, 2004).

Egyes szerzők a liberalizálás, ezen belül a közszolgálati támogatások minimumra csökkentésének hívei. Például Herbert Ungerer szerint akkor, amikor az állam „egy vállalatot betámogat egy új piacra, azt kockáztatja, hogy egy másikat kitámogat onnan” (Ungerer, 2004). Ungerer állítása két okból is komolyabb vizsgálatot igényel. Először is: a megállapítás csak akkor lehet érvényes, amikor a közszolgálati műsorszolgáltató hirdetésekkel egészíti ki állami jövedelmét, egyéb esetben ugyanis nem jelenik meg a piacon a fogyasztókért folytatott küzdelemben. Tény, hogy a közönség figyelmének egy részét magára vonja, de nem bizonyított, hogy ezek a nézők több figyelmet fordítanának a kereskedelmi műsorokra, ha nem lennének a közszolgálatiak.

Ezzel visszakanyarodunk ahhoz az alapvető kérdéshez: helyettesíthető-e a kereskedelmi és a közszolgálati műsorszolgáltatás? Amennyiben igen, akkor az állami támogatás nem tartható fenn, hiszen az államnak nem szabad olyan kínálatot támogatnia, amelyet a piac magától is nyújt. E szemlélet szigorú érvényesítésének következménye az lenne, hogy a közszolgálati műsorszolgáltató semmilyen olyan műsort nem szolgáltathat, amely nem kimondottan a közszolgálati küldetésre fókuszál. Ez azonban nem biztos, hogy célravezető, mert ha a médium szinte kizárólagosan kisebbségi vagy hátrányos csoportokhoz szól, akkor a véleményformáló rétegek számára elveszítheti vonzerejét. Ekkor nem lenne képes teljesíteni a társadalmi kohéziót elősegítő szerepét. Ennek érdekében indokolt, hogy a közszolgálati média egyformán népszerű legyen minden társadalmi rétegben, mert csak így juttatja el ugyanazt az üzenetet egységesen a társadalom különböző szegmenseinek. Az üzenet hitelességének az is fontos eleme – különösen a fiatal nézők és a véleményformáló értelmiségiek körében –, hogy a média vonzó, korszerű legyen. Ezen említett vonások, amelyek növelik a közszolgálati média népszerűségét, emelhetik a misszió teljesítésének hatásfokát, ugyanakkor abba a gyanúba is keverik a műsorszolgáltatót, hogy konkurense kíván lenni a kereskedelmi műsorszolgáltatónak. Ezzel kapcsolatban felmerülhet, hogy az állami támogatás fókuszálhat csak egyes programokra is, és nem a csatornakínálat egészére. Mivel a digitális televízió korszakában a csatornakínálat kérdése is másképpen merül fel, tekintettel a nemlineáris szolgáltatásokra, valamint az elektronikus programkalauzra, amely elősegíti a nézők választását, így nem működik az a régi BBC-elv sem, hogy vegyesen kell szórakoztató és nevelő műsorszámokat sugározni azért, hogy az utóbbi eljusson a nézőkhöz. Mindazonáltal a vegyes (kereskedelmi és közszolgálati) műsorválaszték felveti az intézményi finanszírozás helyett a műsorfinanszírozás kérdését is. Nem elvetve az utóbbi ötlet létjogosultságát, mindez megelőzhető azzal, ha a közszolgálati média nem sugároz reklámokat. Így a nézőszám növelése valódi közérdeket szolgálhat. Alternatív esetben a támogatás mértékének meghatározását a műsorok minőségétől is függővé lehetne tenni, aminek egyik eleme a nézőszám lehet.

Dereguláció és továbblépés

Napjaink digitális kommunikációs forradalmát hasonlítják a Gutenberg-korszak kezdetéhez is, és bizonyos hasonlóságokat a szabályozás területén is sejteni lehet. Gutenberg előtt a könyvek írása és olvasása egyaránt az egyház, illetve az udvar monopóliuma volt. A nyomda feltalálása után egy darabig a könyvnyomtatást az egyház szigorúan cenzúrázta. Csak miután a nyomtatás költségei drasztikusan csökkentek, és elterjedtek az újságok is, enyhült a szigor. Az elektronikus média feltűnése a szabályozás súlypontját áthelyezte az új típusú médiumokra. Ha az analógiát folytatni szeretnénk, abból az következne, hogy a közszolgálati funkció és az állami támogatások áthelyeződnek az új digitális média területére, például az internetre. Ennek jeleit tapasztaljuk akkor, amikor a BBC az interneten is megjelenik, vagy a német ARD azt tervezi, hogy az internetet teszi szolgáltatásának harmadik pillérévé. A dereguláció kedvezne a kereskedelmi műsorszolgáltatóknak, az utóbbi törekvéseket azonban hevesen támadják, annyira, hogy az ARD el is állt a tervétől (CoE ajánlás, 2004: 13).

A hasonlatnak gyenge pontja, hogy az internet sajátosságait tekintve jobban hasonlít a nyomtatott sajtóhoz, mint az elektronikushoz, ami a szabályozás megokolhatóságát jelentősen érinti, így a változás azonos módon biztosan nem ismétlődik meg újra.9 A szűkösség megszűnése azonban olyan közös elemnek tekinthető, amely logikusan vezet a deregulációhoz.

A digitális átállás a közszolgálati műsorszolgáltatók számára is kihívást jelent. Újra kell gondolni és definiálni a közszolgálati funkció szerepét, a küldetést és a módszereket annak érdekében, hogy az információs társadalom megváltozott körülményeihez és a megváltozott fogyasztói szokásokhoz adaptálják őket. Ugyanakkor fokozódó nyomás várható a kereskedelmi szolgáltatók részéről, akik ugyanezekkel a nehézségekkel küzdenek meg, még azzal tetézve, hogy bizonytalanok a reklámbevételeik megmaradását illetően – hiszen a fejlettebb nézői választási lehetőségek lehetővé teszik a reklámelkerülést, ezáltal megfosztják a kereskedelmi szolgáltatókat fő bevételi forrásuktól, hacsak azok ki nem fejlesztenek új reklámozási technikákat.

Az új módszerek a közszolgálati média számára is új műsortípusokat jelentenek. A kisebb célközönség miatt célszerűnek tűnhet a lehívható műsortípusok előnyben részesítése, ez azonban csökkenti a hatékonyságot. A kisebb országok vagy kisebb nyelvterületek ezen a téren egyértelmű hátrányba kerülnek a nagyobb nemzetekkel szemben. A digitális átállás több csatorna sugárzását is lehetővé teszi, így az állami támogatás terheit enyhítheti, ha a közszolgálati műsorszolgáltató működtet egy vagy több kereskedelmi csatornát is, amelynek a bevételeit a közszolgálati csatorna működtetésére fordítja. Csakhogy éppen a keresztfinanszírozás támaszt számos versenyjogi aggodalmat – ezeket esetleg az átlátható elszámolás következetes számonkérése orvosolhatja.

Konklúzió

Mivel a közszolgálat olyan személyek számára is tartalmat kíván nyújtani, akiket a kereskedelmi média egyébként nem tekint célcsoportjának, az állami támogatás továbbra is elengedhetetlennek tűnik. Az állami támogatás nyújtásának azonban számtalan módja van, és ezeket amelyeket érdemes lehet újragondolni a digitális átállás kapcsán. Hogy (közvetett) állami tulajdonban álló intézmény látja-e el a közszolgálati feladatot, vagy magánintézmény? Az utóbbit több európai dokumentum is nevesíti mint egyenrangú lehetőséget, többek között a Bizottság közleménye (Commission, 2007), illetve az általános érdekű szolgáltatásokról szóló Fehér Könyv (Commission, 2004: 5). Hogy az intézmény egésze kapjon-e támogatást, vagy csak egyes feladatok megvalósítása? Szolgáltathat-e az intézmény nem közszolgálati jellegű műsorokat is, és ezekre megilleti-e a támogatás? Ha a közszolgáltató az interneten is megjelenik, felhasználhat-e arra is állami támogatást? Indokolt-e külön online közszolgálati tartalom létesítése, akár más tartalommal és némileg módosított céllal, mint a televízióban (például egyértelműen csak oktató, tájékoztató céllal)? Szükséges-e ezek fenntartásához egyáltalán állami támogatás?

E kérdések megválaszolása részletes hatástanulmányokat igényel, de végső soron olyan politikai döntésekről van szó, amelyek egy közösség kultúrájának, fejlődésének irányát hosszú évtizedekre meghatározzák. Nem állítható, hogy egyetlen jó döntés volna, hiszen bármelyik megoldásnak vannak előnyei és hátrányai. A lényeg, hogy mindegyik más-más médiaszínteret és kulturális szokásokat alakít ki abban a közösségben, amely az adott nyelven fogyasztja az érintett tartalmakat – kereskedelmit és közszolgálatit egyaránt. E kérdések tisztázása mind a kereskedelmi, mind a közszolgálati műsorszolgáltatóknak sürgető és kényszerítő érdeke. Ezt felismerve indított a Bizottság nyilvános konzultációs eljárást 2008 elején (márciusi zárással), amelynek során a piaci szereplők észrevételeit fogadták be egy későbbi szabályozás kidolgozásának előkészítése érdekében. Mindazonáltal a közszolgálati műsorszolgáltatás szabályozása tagállami hatáskörben van, és egyelőre úgy tűnik, ez így is marad.

Jelenleg olyan nagyszámú tartalomszolgáltató van jelen mind a műsorszolgáltatás, mind az internet területén, hogy feleslegesnek tűnhet a közszolgálati tartalom nyújtása, mert a pluralizmus enélkül is érvényesül. Elképzelhető, hogy – akárcsak a nyomtatott sajtó esetében – ez a burjánzás folyamatos marad, de az is, hogy néhány évtized múltán, fúziókat és csődöket követően csak néhány nagy szereplő marad a piacon. Ekkor újraéledhet az igény egy független, kiegyensúlyozott tartalomszolgáltatóra, amelyet nehéz a semmiből előteremteni. Csakhogy abban sem lehetünk biztosak, hogy a leírt forgatókönyv bekövetkezik, illetve hogy mennyi idő telik el addig. A kedvezőtlen fejlemények kezelésére ráadásul önmagában a versenyjog is elegendő eszköz lehet, és legalábbis kétséges, hogy érdemes-e csak emiatt fenntartani a közszolgálati tartalomszolgáltatást. Ugyanakkor az is lehet, hogy éppen a kereskedelmi műsorszolgáltatók menekülnek majd ki a szűkülő piacról, és ekkor csak a közszolgálati tarthatja fenn a televíziózás műfaját.

Mindazonáltal a következő néhány évben hozott szabályozási megoldások hosszú időre meghatározzák a médialátkép alakulását. Ez indokolja a lehetőségek óvatos mérlegelését, és a tartózkodást a szélsőséges beavatkozástól akár a túlzott liberalizáció (mint amilyen a közszolgálatiság állami támogatásának megszüntetése), akár a reguláció irányában. Másfelől viszont a rövidlátó döntésnél talán csak a hezitálás lehet rosszabb, amely lehetetlenné teszi a piaci szereplők számára akár a középtávú tervezést is.

© Médiakutató Alapítvány 2000–2009.   ::    Főoldal   ::    Impresszum   ::    Szerzőinkhez   ::    Beköszöntő
Keresés:
Rovatok
Archívum
Pódiumbeszélgetések

A frankfurti és a birminghami iskola. Császi Lajossal és Istvánffy Andrással Bajomi-Lázár Péter beszélget. A Budapesti Gazdasági Főiskola és a Médiakutató pódiumbeszélgetése, 2009. november 9.

Pártosság vagy pártatlanság? A mai magyar média. Médiakutató Pódiumbeszélgetés 2010. szeptember 16.

Támogatónk

A Médiakutató megjelenését az Open Society Institute magyarországi Szükségalapja támogatja.