Lapunk 2007-es és korábbi számai kedvezményes áron (300 Ft/példány) megrendelhetőek. Rendelje meg most!

2001 tavasz – Jog rovat

Cseh Gabriella – Sükösd Miklós

A törvény ereje. A médiatörvény értékelése felé (1/7)

A magyar médiatörvény értékelése felé¹

Az alábbi tanulmány a magyar médiatörvényt elemzi, és szempontokat kíván adni a törvény átfogó értékeléséhez. Először bemutatjuk a médiatörvény hét éven át (1989-től 1995-ig) húzódó elfogadásának, késlekedésének fő okait. Elemezzük a törvényalkotókra ható különböző – médiaháborús politikai, illetve jogi, gazdasági, technológiai és civil társadalmi – hatásokat. A tanulmány második részében áttekintjük: mennyiben tekinthető a „médiavilág alkotmányának” a médiatörvény; milyen médiatípusok létrejöttét teszi lehetővé, s miért alkalmaz gumifogalmakat. A harmadik részben a nemzetközi szabályozási típusok között helyezzük el a magyar médiatörvényt. Végül néhány általános értékelési szempontot határozunk meg. Mennyiben hozott jogbiztonságot a törvény a média területén? Milyen hatással volt a törvény elfogadása az országos és a helyi médiavilág átalakulására? Segítette-e a törvény az audiovizuális szektor EU-jogharmonizációját? Szembenéz-e a digitalizáció és a médiakonvergencia problémáival? E szempontok segíthetnek elvégezni a médiatörvény átfogó értékelését, kijelölni történelmi helyét, meghatározni erősségeit és gyengéit.

A demokratikus médiatörvény ötlete a rendszerváltás lázában, 1989-ben fogant. Ám a jogszabály rendkívül hosszú, körülbelül hétéves terhesség és vajúdás után született meg a Magyar Országgyűlésben 1995. december 21-én. Az 1996. évi I. törvény a rádiózásról és televíziózásról (a továbbiakban médiatörvény) 1996 februárjában lépett hatályba.

A médiatörvény radikális jogi és szakmai váltást hozott. Nem az évtizedeken át kiérlelt, a pártállami kereteket, illetve a közmédia monopóliumát kiindulásnak tekintő rádiós és tévés kultúra koncepcióit rögzítette, nem szerves fejlődési folyamat eredményeképp született. A fiatal magyar demokrácia törvényhozását határozott politikai akarat motiválta: a médiaszabadság, a sokszínű médiavilág törvényi biztosítékait kívánta megalkotni. A törvény hatályba lépése előtt, az 1990-es rendszerváltástól 1996-ig a médiavilág nagy része – például a szinte monopóliumot élvező Magyar Rádió és Magyar Televízió – a kommunista pártállami korszak jogi kereteinek maradványai között működött. A médiumok egy másik csoportja – például az 1980-as években elterjedt kábeltévék világa – nagyrészt szabályozatlan maradt. Végül kereskedelmi médiumok csak marginálisan léteztek Magyarországon a törvény elfogadása előtt.

A törvény késlekedése miatt tehát a magyar kereskedelmi média – s így a plurális médiapiac – megteremtése lemaradt a nyugat-európai országok, sőt számos közép- és kelet-európai ország médiapiacának strukturális átalakulásától. A piac mellett a jog területén is ellentmondásos helyzet alakult ki. Kikiáltották a köztársaságot, kialakult a többpártrendszer, elindult a piacgazdaságra és a kapitalista rendszerre való áttérés: lezajlott az ország demokratikus átalakulása. Az alkotmány 1990-ben hatályba lépett módosítása rögzíti a sajtó- és szólásszabadságot, illetve a tulajon szentségét és a vállalkozás szabadságát. A médiavilág szabályozása, a médiatörvény nélküli helyzet azonban nem felelt meg a demokratikus politikai rendszer és az alkotmány által támasztott követelményeinek. E helyzet négy ellentmondásos elemét kell kiemelni:

1. A médiaszabályozás területén 1996-ig részben a kommunista rezsim szabályozása maradt irányadó.
2. Az ellentmondásos és jogilag rendezetlen helyzetben az Alkotmánybíróság (AB) jogszabály-értelmezésére volt szükség. (Lásd a 37/1992. (VI. 10-i) Alkotmánybírósági határozatot.)
3. Számos terület – többek között a kereskedelmi média egész területe, a nonprofit média, a médiahálózatok és maga a közmédia is – nagyrészt szabályozatlan maradt, illetve az ideiglenes szabályozás (például a helyi médiumoknak adott stúdióengedélyek) hosszabb távon törvényi szinten újraszabályozandóvá vált.
4. Mindennek következtében egészen a médiatörvény hatálybalépéséig nem jöhetett létre a demokratikus, plurális médiarendszer, és 1996-ig szinte teljes mértékben megmaradt a média állami monopóliuma. Ennek politikai hátterét az adta, hogy a médiatörvény a rendszerváltás időszakában az alkotmány által meghatározott úgynevezett „kétharmados” törvények sorába tartozik. Ezért megalkotásához és módosításához a demokratikus parlamentet alkotó pártok (az 1990–94-es ciklusban elsősorban a kétharmados törvények sorsát eldöntő kormánypárti MDF és ellenzéki SZDSZ) lényegi egyetértése, a képviselők legalább kétharmadának támogatása szükséges. Ez azonban az úgynevezett médiaháború és a politikai bizalmatlanság miatt nem jött létre. E pártok azonban egyetértettek abban, hogy a törvény meghozataláig, vagyis a demokratikus szabályozás kialakításáig frekvenciamoratóriumra van szükség, nem szabad nagy jelentőségű, például országos frekvenciákat rendezetlen szabályozási helyzetben, törvényes keretek nélkül szétosztani.

A törvény hatálybalépése tehát nem fokozatosan, hanem egy csapásra teremtett új médiajogi fogalmakat, új médiatípusokat, új, tágra nyíló piaci lehetőségeket. A médiatörténelem új fejezete egyik napról a másikra kezdődött 1996 februárjában. E korszak alapvető jellegzetessége, hogy megjelent a kereskedelmi média és kiépült a duális – a kereskedelmi és közszolgálati pilléreken nyugvó – médiapiac. Ám a médiatörténelmi változások jelenleg is tartanak, hiszen az 1996-os médiatörvény számtalan feladatot adott a jogalkalmazóknak, s jogszabályi keretekkel korlátozott lehetőséget a médiarendszer piaci és más szereplőinek.

A magyar médiaszabályozás alakulása eltér több más közép- és kelet-európai új demokrácia médiajogi fejlődésétől. A régió országaiban ugyanis általában a média-jogszabályok megreformált változatai, egymást követő nemzedékei veszik át a szabályozás feladatát. Magyarországon azonban eddig lényegében két korszakkal számolhatunk: az 1996 (a törvény előtti) és az 1996 (a törvény utáni) időszakkal. A médiatörvény előtti állapot természetesen csak alkotmányossági és a demokratikus hatalomgyakorlás szempontjából tekinthető ex lex állapotnak. A többször módosított 1047/1974. (IX. 18.) minisztertanácsi határozat az Alkotmánybíróság előtt nem állta ki az alkotmányossági próbát 1992-ben. Az elektronikus médiumok – alkotmányba ütköző módon – mégis kormányfelügyelet alatt maradtak a médiatörvény hatálybalépéséig.

Mindezek alapján ki lehet mondani: a törvény mérföldkövet jelent a magyar média, médiaszabadság és médiajog történetében. Történelmi jelentőségét az adja, hogy megteremtette a jogbiztonság alapvető kereteit az elektronikus média területén, és lehetővé tette a demokráciának és a piacgazdaságnak megfelelő plurális médiarendszer törvényes létrejöttét.
Történelmi jelentőségének hangsúlyozása mellett azonban el kell mondani a médiatörvényről, hogy már hatálybalépésekor idejétmúlt volt. Nem válaszol ugyanis a Magyarországon már – vagy a közeljövőben – hozzáférhető új kommunikációs rendszerek kihívásaira.

Lényegében nem számol például az új, interaktív szolgáltatásokat nyújtó információs hálózatokkal, az internettel és a kábelrendszerekkel. Nem veszi figyelembe a digitalizáció és a médiakonvergencia (a hagyományos média, az internet és a telefonhálózatok egybeolvadása) trendjeit, következményeit. E trendek pedig az elektronikus médiáról alkotott egész felfogásunkat felforgatják (Sükösd 1999). Ez azonban nem jelenti azt, hogy ezen technológiák szabályozása feltétlenül egy médiatörvény keretei közé tartozna. A jogalkotóknak azonban mindenképpen szembe kell nézniük az új kommunikációs technológiák támasztotta szabályozási kihívásokkal.

A törvény erősen politikai indíttatása jól érzékelhető minden olyan részletnél, ahol a politikai pártok és az Országgyűlés kerül szóba. E részletek – például a pártok kizárólagos delegálási joga a közszolgálati médiumok felügyeleti rendszerének elnökségi testületeibe és az ORTT-be – rendkívül részletesen kidolgozottak. Ugyanakkor más – nem politikai – szabályozási területek viszonylag elnagyoltak és elhanyagoltak, sőt egyáltalán nem szerepelnek. Általánosságban az is kimondható: a törvény intézményi megoldásokra vonatkozó nyelvezetét a politika nyelvezete határozza meg. A törvénytestben a politika – ezen belül konkrétan a pártpolitika – fogalmai hangsúlyosan szerepelnek.

A politikai és jogalkotói kompromisszum hosszadalmas keresésének gyümölcseként komplex és szövevényes jogszabály született. A médiatörvény gyakorlatba ültetése már a végrehajtás kezdetén nehézségekbe ütközött. E sorok írása idején, 2001-ben már feltétlenül elérkezett az idő a médiatörvény teljességre törekvő, médiapolitikai, jogértelmezési és gyakorlati jogalkalmazási szempontokat egyaránt átfogó elemzésére. Ezzel meg kellett várni a törvény végrehajtása során felmerülő kérdések néhány éves értelmezési gyakorlatát: az ORTT főbb határozatait, állásfoglalásait és a vitás jogértelmezési kérdéseket eldöntő bírósági gyakorlatot.²

A jelen írásban azonban ennél szerényebb feladatot szeretnénk elvégezni. Először bemutatjuk a médiatörvény késlekedésének okait. Elemezzük a törvényalkotókra ható különböző – politikai, illetve jogi, gazdasági, technológiai és civil társadalmi – hatásokat. A tanulmány második részében áttekintjük: mennyiben tekinthető a „médiavilág alkotmányának” a médiatörvény; s pontosan milyen médiatípusok létrejöttét teszi lehetővé, s miért alkalmaz gumifogalmakat. A harmadik részben a nemzetközi szabályozási típusok között helyezzük el a magyar médiatörvényt. Végül néhány általános értékelési szempontot határozunk meg. Mennyiben hozott jogbiztonságot a törvény a média területén? Milyen hatással volt a törvény elfogadása az országos és a helyi médiavilág átalakulására? Segítette-e a törvény az audio-vizuális szektor EU-jogharmonizációját? Szembenéz-e a digitalizáció és a médiakonvergencia problémáival? E szempontok segíthetnek elvégezni a médiatörvény átfogó értékelését, kijelölni történelmi helyét, meghatározni erősségeit és gyengéit.

© Médiakutató Alapítvány 2000–2009.   ::    Főoldal   ::    Impresszum   ::    Szerzőinkhez   ::    Beköszöntő

• A magyar médiatörvény értékelése felé
• Politikai, jogi, gazdasági, technológiai és civil társadalmi hatások a törvényalkotás folyamatára
• A médiatörvény mint minialkotmány
• A médiatörvény nemzetközi összehasonlító perspektívában
• A médiatörvény értékelése felé
• Összegzés: jó/rossz törvény avagy jó/rossz politika?
• Irodalom

Kisebbség

Bernáth Gábor – Messing Vera:

Roma szereplő a „Barátok közt”-ben: Az első fecske

Identitás

Papp Z. Attila:

Az eltűnt hokimeccs nyomában. Diskurzuselemzés egy sportesemény ürügyén

Kovács Melinda:

A rendkívüli megismerése. A politikus diszkurzív konstrukciója a magyar sajtóban

Politika

Hegedűs István:

Sajtó és irányítás a Kádár-korszak végén

Bajomi-Lázár Péter:

Média, hatalom. A Médiaimperializmus tézise

Jog

Cseh Gabriella – Sükösd Miklós:

A törvény ereje. A médiatörvény értékelése felé

Kertész Krisztina:

A média szabályozása az Európai Unióban és Magyarországon. A jogharmonizáció folyamata az audiovizuális szektorban

Térkép

Beata Ociepka:

A lengyel média átalakulása

Kritika

Csőke Zoltán:

Amerikai álom, amerikai valóság. Csillag András „Joseph Pulitzer és az amerikai sajtó” című könyvéről