Médiakutató 2023 ősz

Jog

Koltay András – Nyakas Levente:

Koltay András: Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság
Nyakas Levente: Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, Médiatudományi Intézet

A média európai szabályozásának kérdőjelei az európai tömegtájékoztatás szabadságáról szóló rendeletjavaslat apropóján

Letöltés (PDF)

Ez az elemzés uniós és médiajogi szempontból tekinti át az európai tömegtájékoztatás szabadságáról szóló jogszabály (EMFA) javaslatát. A szabályozás jogalapját vizsgálva bemutatja az uniós szintű médiaszabályozás feltételrendszerét, és azt a javaslatra alkalmazva megkérdőjelezi a javaslat alapvető célkitűzését – az uniós belső piac egészséges működésének fenntartását –, így a szabályozás szükségességét, illetve az ehhez választott szabályozási formát. Az EMFA-javaslat egyes szabályozási tárgyköreit vizsgálva a szerzők arra a következtetésre jutnak, hogy az jelen formájában sérti a szubszidiaritás elvét és a tagállami szuverenitást. Ha a javaslat szabályozási célja tejes mértékben a határokon átívelő szolgáltatásokra irányulna, akkor általános garanciális szabályok elfogadhatók lennének, azok megvalósítására vonatkozó részletszabályok meghatározása nélkül, irányelv vagy egy ajánlás formájában.

1. Az uniós és tagállami médiaszabályozás viszonya – a szabályozás jogalapjának kérdése

1.1. Általános megjegyzések az uniós szabályozás szükségességéhez

A médiapolitika és -szabályozás nem tartozik az Európai Unió kizárólagos hatáskörei közé. A nem kizárólagos hatáskörök esetében a szubszidiaritás és az arányosság elve az irányadó az uniós hatáskörök gyakorlása során.¹

Az Európai Unióról szóló Szerződés további két konjunktív feltételt támaszt az Uniós fellépéssel szemben, amikor azt mondja, hogy az Unió csak akkor és annyiban járhat el – azaz akkor lesz intézkedése összhangban a szubszidiaritás elvével –, ha a javasolt intézkedés célkitűzéseit a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani (szükségesség), és terjedelme vagy hatása miatt az intézkedés az Unió fellépése keretében jobban megvalósítható (hozzáadott érték).

Az eddigi gyakorlatot tekintve az EU a szubszidiaritás és az arányosság elvét gyakorolva hozta létre az uniós médiaszabályozást, a TVWF,² majd az AVMS irányelveket,³ annak a problémának a kezelésére, hogy az elszigetelt, alapvetően tagállami hatáskörbe tartozó szolgáltatás – a televíziózás – határon átnyúló szolgáltatássá vált; biztosítani kellett az EU-n belül a piacra lépés egységes minimumszabályait.

Az uniós médiaszabályozás tehát abból a szükségből fakadt, hogy piacra lépési problémákat kellett kezelni: össze kellett hangolni a tagállamok egyes médiára vonatkozó szabályait a határon átnyúló televíziózás (szolgáltatás) szabad mozgásának biztosításához. A szabályozás szükségességét jogesetek sora jelezte a jogalkotó számára⁴ – bizonyossá vált, hogy csak uniós szinten kezelhető ez a határon átnyúló probléma. A szabályozás során megvalósult az arányosság elve, hiszen az irányelvek minimumszabályokat hoztak létre, amelyek ugyanakkor biztosítják a tagállamok számára, hogy szigorúbb vagy részletesebb szabályokat hozzanak létre. Az uniós szabályozó mindehhez megfelelő eszközt is választott a fent megjelölt irányelvek formájában, amelynek fő funkciója a jogrendszerek közelítése, és a tagállamokra bízta, hogy az abban foglalt célokat milyen eszközökkel valósítják meg.

1.2. AZ EMFA és a szabályozás szükségessége

Az európai tömegtájékoztatás szabadságáról szóló rendelet (EMFA) javaslata⁵ – saját meghatározása szerint – az uniós belső piac egészséges működésének fenntartását szolgálja. Ez a szabályozási cél – a fenti általános és konkrét megállapítások fényében – megkérdőjelezhető, csakúgy, mint az ehhez választott szabályozási eszköz (rendeleti forma, amely a tagállamokban közvetlenül hatályosulna).

A javaslat ugyanis nemcsak a belső piacra komoly hatással bíró (vagyis a több tagállamban, határokon átnyúló módon működtetett) médiaszolgáltatások kapcsán fogalmaz meg speciális szabályozást, hanem a tagállamok belső piacán működő médiaszolgáltatásokra, illetve a tagállami médiarendszer kialakítására vonatkozó rendelkezéseket is tartalmaz.

A javaslatban ilyen közvetlen beavatkozást biztosító elem különösen a médiakoncentráció ellenőrzése, a közszolgálati média működése, az állami hirdetések közzététele és az uniós testületek hatásköre. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) ilyen széles hatállyal nem teremt jogalapot az uniós szabályozás számára. A sokszínű médiarendszer kialakítása és a médiapluralizmus védelme alapvetően tagállami hatáskörbe tartozó szabályozási tárgykör, amelynek lehetnek gazdasági vonatkozásai is, ezek azonban nem szolgálhatnak alapul a médiarendszer uniós szintű szabályozásának általános kiterjesztésére.

Az uniós jogalkotó célja nyilvánvalóan egy közös európai médiaszabályozás kialakítása, csakhogy a javaslat egyes elemei egyértelműen sértik a szubszidiaritás elvét és a tagállami szuverenitást. A Bizottság jogalkotási javaslata tehát túlmutat az annak hivatalos indokolásában megnevezett célokon: a javaslat szerinti szabályozás tagállami hatáskörökbe való beavatkozást jelentene.

2. Az EMFA által érintett médiaszabályozási tárgykörök

A következőkben az eredeti javaslat fontosabb, a tagállami hatásköröket érintő kérdéseit tekintjük át az EMFA egyes cikkei sorrendjében. (A jogalkotási folyamat jelenleg a trilógus tárgyalások előtt áll.)

2.1. Szerkesztői függetlenség – a médiaszolgáltatók szerkesztői szabadságát biztosító új rendelkezések (4. cikk)

A cikk közvetlenül kíván beavatkozni a médiaszolgáltató jogait érintő szabályozásba, illetve a tagállami nemzetbiztonságot érintő szabályozásba, rendeleti szinten korlátozva a tagállam bűnfelderítéshez kapcsolódó jogosultságát. Ugyanakkor viszonylag széles körben hagy lehetőséget a tagállamoknak arra, hogy bizonyos, nehezen értelmezhető „kivételes körülmények” között megfigyelési tevékenységeket végezhessenek. A 4. cikk inkább alapelvi szintű kijelentéseket és célokat tartalmaz, amellett, hogy a tagállami megfigyelésekre vonatkozó rendelkezéseknek jellemzően eddig is meg kellett felelniük e feltételeknek.

Emellett utalni kell arra, hogy a javaslat 4. cikkében foglalt elvi rendelkezések az Alapjogi Charta és az AVMS irányelv, illetve több korábbi ajánlás⁶ rendelkezéseiből levezethetők.

A javaslatot kísérő, már kihirdetett ajánlásban⁷ foglalt célkitűzések – soft law jellegüktől függetlenül – súlyos beavatkozást jelenthetnek a szerkesztőségek belső függetlenségébe azáltal, hogy javaslatokat tartalmaznak a szerkesztőségek belső felépítésére, ügyvitelére, döntéshozatali eljárásaira vonatkozóan. Ugyan az ajánlás jogi kötőerővel nem rendelkező – az önkéntes jogkövetést elősegítő – dokumentum, a javaslathoz való közvetlen kapcsolódása annak veszélyét hordozza magában, hogy soft law jellegét elveszítve csak formája szerint marad ajánlás, céljával és feladatával ellentétesen lényegében kötelező érvényű jogforrássá válhat. Ha az ajánlás amúgy soft law szabályai egyes esetekben az EU szervei előtt konkrét kötelezettségként jelennek majd meg, akkor a sajtószabadság korábban nem szegmentált joga differenciálódna a jogot gyakorló személyéhez igazodóan, és a médiatulajdonosok – a sajtószabadság „első számú” jogosultjai – szabadsága jelentős korlátozás alá kerülne az újságírók és a szerkesztők érdekében, ez pedig izgalmas új fejleményekhez vezethet a sajtószabadság tartalmát illetően.

A javaslat 4. cikke uniós szinten rendezné a forrásvédelem kérdését is. A javaslat szerint „a médiaszolgáltatókat vagy adott esetben családtagjaikat, alkalmazottaikat vagy azok családtagjait … nem ellenőrzik … azon az alapon, hogy megtagadják a forrásaikra vonatkozó információk közlését, kivéve, ha ezt közérdeken alapuló kényszerítő ok indokolja”, az EU Alapjogi Chartája 52. cikk 1. bekezdésével összhangban, azaz törvény által előírva, a jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával, az arányosság elvére figyelemmel, megfelelően indokolt esetben. A közös uniós forrásvédelmi jog megteremtése látszólag előrelépés, de Dirk Voorhoof arra hívja fel a figyelmet, hogy a javaslat jóval kevesebb garanciát tartalmaz, mint az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlata, így akár a védelmi szint csökkenését is eredményezheti⁸ (miközben valamennyi EU-tagállam rendelkezik a saját nemzeti jogában a forrásvédelemről, így az EU-szintű szabály bevezetésének indokoltsága eleve kétséges).

A fentiekre tekintettel a javaslat 4. cikke részben redundáns, részben sérti a tagállamok szuverenitását, részben pedig nem felel meg a jogbiztonság követelményének.

2.2. A közszolgálati média függetlenségét biztosító előírások (5. cikk)

A javaslat (18) preambulumbekezdése megemlíti a közszolgálati műsorszolgáltatás [állami] finanszírozásának feltételeit leíró 29. számú, az Európai Unióról és az Európai Unió működéséről szóló szerződésekhez csatolt jegyzőkönyvet („Amszterdam protokoll”),⁹ ami egyértelműen meghatározza az állami támogatás módját, feltételeit és célhoz kötöttségét, hogy a közszolgálati média tevékenysége semmilyen módon ne sértse vagy torzítsa a piaci versenyt. A jegyzőkönyv garantálja a tagállamok számára a közszolgálati médiaszolgáltatásuk szabad megszervezését és finanszírozását, az 5. cikk ezzel szemben szabályozni kívánja a közszolgálati médiaszolgálatások szerkesztési elveit, vezetőinek kinevezését és eltávolításukat, valamint ezek felügyeletére hatóságok kijelölését írja elő.

A közszolgálati média szabályozása körében fontos kiemelni az Európa Tanács Miniszterek Bizottsága CM/Rec(2012)1 számú, a közszolgálati média irányításáról szóló ajánlásában foglaltakat is. Ez az ajánlás a javaslat 5. cikkében foglaltaknál sokkal részletesebben írja le, hogy a tagállamoknak milyen feltételeket kell biztosítaniuk a közszolgálati médiaszolgáltatók számára, hogy azok maradéktalanul elláthassák közszolgálati küldetésüket.

Amint azt az 1. pontban is kifejtettük, az audiovizuális médiaszolgáltatás uniós szintű szabályozásának egyik legfontosabb indoka a szolgáltatások határokat átlépő jellege. Ez a jelleg – legfőképpen a kizárólagosan az adott tagállamhoz kötődő, az adott nemzet hangjaként megszólaló közszolgálati médiaszolgáltatásoknál – jellemzően hiányzik, így nem indokolt az uniós szintű szabályozás. A közszolgálati médiára vonatkozó szabályok kialakítását – a szubszidiaritás elvét szem előtt tartva – érdemes volna megtartani a tagállamok hatáskörében.

A fentiekre tekintettel álláspontunk szerint az 5. cikk is sérti a szubszidiaritás elvét, indokolatlanul terjesztve ki az uniós szabályozást egy olyan területre, amely a már meglévő jogszabályi keretek között megfelelően szabályozott.

2.3. A hírműsorok és az aktuális témákkal foglalkozó műsorok médiaszolgáltatóira vonatkozó kötelezettségek (6. cikk)

A javaslat transzparenciára vonatkozó rendelkezései (6. cikk 1. bek.) már szabályozott területet érintenek, így nem világos a tervezett további szabályozás célja. Az AVMS irányelv ugyanis kötelezettségként írja elő, hogy a médiaszolgáltatóktól részletes adatok legyenek hozzáférhetők (AVMS irányelv 5. cikk 1. bek.), ezzel lefedve a javaslatban meghatározott médiaszolgáltatói adatok jelentős részét. Másrészt az AVMS irányelv – a felsorolt médiaszolgáltatói adatokon túl – lehetőséget biztosít arra, hogy a tagállamok a médiaszolgáltatók tulajdonosi viszonyaira vonatkozó intézkedéseket fogadjanak el (AVMS irányelv 5. cikk 2. bek.). A lehetőség mellett kifejezetten hangsúlyozza, hogy az utóbbi szabályoknak „szükségeseknek és arányosaknak kell lenniük, valamint közérdekű célra kell irányulniuk”.

Az AVMS irányelv és a javaslat tulajdonosi transzparenciára vonatkozó rendelkezései közötti lényeges különbség az, hogy az első esetben a címzett a tagállam, és nem kötelező jellegű a norma, a második esetben a címzett a médiaszolgáltató, és kötelező normáról van szó. A javaslat megoldása tehát mintha az AVMS irányelv által egyébként tiszteletben tartott tagállami hatáskör megkerülését szolgálná.

2.4. A Médiaszolgáltatásokat Felügyelő Európai Testület (8–16. cikkek)

A javaslat az Audiovizuális Területen Működő Szabályozó Hatóságok Európai Csoportját (European Regulators Group for Audiovisual Media Services – ERGA) egy új szervezettel, a Médiaszolgáltatásokat Felügyelő Európai Testülettel (Testület) váltaná fel.

A javaslat a tagállamok hatóságaival szemben megfogalmazott jogkörét az új digitális médiakörnyezet által támasztott kihívásokkal és az AVMS irányelvben lefektetett, a videomegosztó szolgáltatásokra vonatkozó előírások következetes alkalmazásának szükségességével indokolja, azonban nem tér ki arra, hogy az új szabályok milyen hatással lesznek a nemzeti hatóságok szakmai függetlenségére.

A jelenlegi szabályozási keretben fontosabb lenne az ERGA feladataira vonatkozó szabályok további pontosítása, különösen a határokat átlépő audiovizuális szolgáltatásokra vonatkozó panaszok hatékonyabb kezelése, a videomegosztóplatform-szolgáltatókra vonatkozó szabályok érvényesülése és az AVMS irányelv egységes értelmezése érdekében.

Ezzel szemben indokolatlan egy olyan európai médiahatóság létrehozása, amely – ellentétben az ERGA-val – részben a nemzeti szabályozó hatóságok fölé, és nem azok mellé van pozícionálva. Ez a szupremácia a Testület esetében még azzal együtt is igaz lehet, hogy a javaslat szerint a Testületbe valamennyi tagállam szabályozó hatósága delegálhat egy tagot (több tagállami szabályozó hatóság esetén egy közös tagot).

Az ERGA jelenleg is megfelelő fórumot biztosít a szabályozó hatóságok együttműködéséhez, ezért nem indokolt, hogy azt egy új szervezet váltsa fel.

2.5. Követelmények médiapiaci intézkedések és eljárások megfelelő működéséhez (20–22. cikkek)

A javaslat a Testületnek és a Bizottságnak általános véleményezési hatáskört biztosít minden olyan tagállami jogalkotási, szabályozási vagy közigazgatási intézkedés esetében, amely valószínűsíthetően befolyással lehet a médiaszolgáltatók belső piacának működésére. A véleményezési folyamattal összefüggő szabályrendszer számos tisztázatlan kérdést tartalmaz, de koncepcionális szempontból a legfontosabb aggály az, hogy a javaslat megfogalmazása alapján lényegében bármilyen médiapiacot érintő szabályozási vagy közigazgatási intézkedés esetében beavatkozási lehetőséget biztosít a Bizottságnak, illetve a Testületnek. Ez súlyosan sérti a tagállami szuverenitást és függetlenséget még abban az esetben is, ha a Testület és a Bizottság véleménye nem köti a tagállamot.

A médiaigazgatással kapcsolatban megfogalmazott általános követelmények megfelelők lehetnek (20. cikk 1–3. bek.), ugyanakkor nem érthető, hogy miért szükséges uniós szinten szabályozni alapvetően tagállami hatáskörbe tartozó kérdést úgy, hogy a médiahatóságokkal szemben megfogalmazott alapvető általános követelmények az AVMS irányelvben már lefektetésre kerültek (AVMS irányelv 30. cikk).

Ami a médiakoncentrációk kezelésére vonatkozó szabályokat illeti, annak nagy része tagállamon belüli összefonódásokra vonatkozik (21. cikk 1–3. bek.), és ilyen esetben – azaz a belső piacot nem érintő médiapiaci összefonódások esetében – nincs uniós szabályozási jogalap. Így sem a javaslat által felállított általános követelmények, sem a Bizottság iránymutatás kiadására vonatkozó hatásköre (21. cikk 3. bek.) nem értelmezhetők.

Noha a javaslat kitér a belső piacot érintő összefonódásokra és az ezzel kapcsolatos eljárásokra is (21. cikk 4–6. bek., és 22. cikk), a legalapvetőbb probléma az, hogy nincs egzakt meghatározás a belső piaci érintettségre, így lényegében bármilyen ügy ebbe a körbe vonható, ezért a szabályozás lényegében korlátlan beavatkozási lehetőséget biztosít a Bizottságnak a tagállami médiapiacot érintő ügyekbe. Ilyen erős beavatkozási jogosítvány például a tagállam előzetes, a médiakoncentrációs döntését megelőző konzultációs kötelezettsége a Bizottsággal vagy a Bizottság által kibocsátott véleményben foglaltak végrehajtásának kötelezettsége (21. cikk 4–5. bekezdés).

A fentiekre tekintettel a Testület, illetve a Bizottság a médiaigazgatási ügyekre vonatkozó általános véleményezési hatáskörei (20. cikk 4. bek.) sértik a szubszidiaritás elvét. Indokolatlanok a javaslat tagállami médiakoncentrációk kezelésével kapcsolatos rendelkezései is (21–22. cikkek), mivel a kérdés szabályozása tagállami szabályozási hatáskörbe tartozik.

2.6. Médiafinanszírozás – az állami hirdetések átláthatóságára vonatkozó rendelkezések (24. cikk)

A javaslat a tagállami hirdetések körét tágan értelmezi, e kör a médiaszolgáltatás típusától függetlenül magában foglalja a hirdetések állami szerv általi vagy annak nevében történő elkészítését, elhelyezését, közzétételét vagy terjesztését, beleértve a kormányokat, a szabályozó hatóságokat vagy a testületeket, valamint az egészben vagy részben állami tulajdonban lévő vállalatokat, más állami ellenőrzésű jogalanyokat, nemzeti vagy regionális szinten. E hirdetések vonatkozásában azonban a javaslat nem a médiatartalom-szolgáltatóra ír elő tájékoztatási kötelezettséget, hanem a felsorolt állami vagy az államhoz kapcsolódó szereplőkre.

A tagállami szabályozó hatóságok állami reklámköltések felügyeletére vonatkozó jogköre ugyanakkor médiaszabályozási és alkotmányos szempontból sem elfogadható.

A tagállami médiaszabályozó hatóságok nem rendelkeznek (és nem is rendelkezhetnek) olyan hatáskörrel, amely állami szervek feletti felügyeleti, ellenőrzési jogosultságot jelent, tekintve, hogy a médiaszabályozás hatálya rájuk nem terjed ki. A médiahatóságok jogkörének és a médiaszabályozás hatályának ilyen irányú kiterjesztése ellentétes lenne a jogbiztonság elvével.

A javaslat nem zárja ki hatálya alól a politikai reklámokat, ami ütközik a politikai reklámok tekintetében választási időszakban a választások tisztaságának, törvényességének biztosítására létrehozott, speciális hatáskörű tagállami szervek (Magyarországon a Nemzeti Választási Bizottság) és a médiaszabályozó hatóságok hatáskörével.

Mivel a politikai reklámok uniós szintű szabályozása a közeljövőben más javaslat révén is megvalósulni látszik,¹⁰ felmerül a párhuzamos szabályozás problémájának kérdése is. A javaslat 1. cikk 2. bekezdésének f) pontja ugyan rögzíti, hogy a javasolt szabályozás nem érinti a hivatkozott javaslatot, az állami reklámköltések médiapiaci elosztására vonatkozó szabályok ettől függetlenül közvetlen összefüggésben állnak a politikai hirdetésekre vonatkozó átláthatósági, targetálási szabályokkal.

A fentiekre tekintettel a javaslat 24. cikke jelenlegi formájában sérti a szubszidiaritás és az arányosság elvét, következésképpen az EUMSZ hatásköri rendelkezéseit azáltal, hogy tagállamon belüli, állami és regionális reklámköltésekre vonatkozik.

3. Összegzés

A fentiekben kifejtett aggályok miatt a javaslat jelen formájában sérti a szubszidiaritás elvét és a tagállami szuverenitást. Ha a javaslat szabályozási célja tejes mértékben a határokon átívelő szolgáltatásokra irányulna, akkor általános garanciális szabályok elfogadhatók lennének, az azok megvalósítására vonatkozó részletszabályok kidolgozása nélkül. Tehát a határon átnyúló szolgáltatások esetében a bizottsági javaslatban szereplő alapelvi szintű garanciák többsége támogatható, ezek megjelenítésére azonban egy irányelv vagy egy ajánlás lenne a megfelelő jogtechnikai eszköz, szabályozási forma.

Ugyan vélelmezhető, hogy a javaslat megalkotásának egyik mögöttes indoka az Európai Unió különböző szervei és Magyarország közötti, a médiaszabályozással (is) kapcsolatos, 2010 óta tartó viták tapasztalata, mégis érdekes sajátossága a javaslatnak, hogy az a magyar médiaszabályozás különösebb átalakítását nem tenné szükségessé. Azaz a hatályos magyar szabályozás legtöbb elemében már most is megfelel a javaslatnak, ami – a párhuzamos szabályozás elkerülése érdekében – legfeljebb bizonyos rendelkezéseknek a magyar jogból való törlését irányozná majd elő. Az EU-s médiapolitikai törekvések – a tagállamok szorosabb felügyelet alá helyezése – feltehető céljának elérésére a javaslat jelen formájában jórészt alkalmatlan, még ha a tagállami szuverenitás feláldozása árán bizonyos „kellemetlenségek” egyik-másik tagállamnak okozhatók lesznek is.

Abstract

This analysis reviews the proposal of the European Media Freedom Act (EMFA) from an EU and media law perspective. Examining the legal basis of the regulation, it presents the criteria for media regulation at the EU level and, applying it to the proposal, questions the basic objective of the proposal (i.e., the maintaining of the healthy functioning of the EU internal market) and thus the necessity and the form of regulation. Examining certain regulatory subjects of the EMFA proposal, the authors conclude that in its current form violates the principle of subsidiarity and the sovereignty of the member states. If the regulatory purpose of the proposal were to be directed at cross-border services, general guarantee rules would be acceptable without specifying the detailed rules for their implementation in the form of a directive or of a recommendation.

© Médiakutató Alapítvány 2000–2026.   Impresszum   Etikai szabályok